Articolo giuridico-scientifico · Diritto sanitario · Responsabilità penale e civile
Analisi della riforma della responsabilità sanitaria approvata dalla Camera: colpa grave, linee guida, medicina difensiva, responsabilità civile e reintegro dei medici radiati.
Parole chiave: responsabilità medica, responsabilità sanitaria, scudo penale medici, colpa grave, Legge Gelli-Bianco, art. 590-sexies c.p., risarcimento danni sanitari, medicina difensiva, responsabilità professionale sanitaria.
Abstract
Il disegno di legge delega in materia di professioni sanitarie e responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie, approvato dalla Camera dei deputati con 143 voti favorevoli, 113 contrari e 3 astensioni, apre una nuova fase nel dibattito sulla responsabilità penale e civile del medico. La riforma mira a circoscrivere la punibilità penale, valorizzando il rispetto delle linee guida e delle buone pratiche clinico-assistenziali, nonché le condizioni organizzative e operative nelle quali si svolge l’attività sanitaria. Parallelamente, il testo affronta il contrasto alla medicina difensiva e introduce una controversa disposizione relativa alla possibile riammissione dei professionisti radiati dall’Albo per vicende connesse alla pandemia. L’analisi giuridica impone di distinguere la responsabilità penale da quella civile, la colpa lieve da quella grave e il giudizio sull’operato clinico dalla valutazione deontologica, senza sacrificare il diritto del paziente al risarcimento del danno.
1. La riforma della responsabilità medica: obiettivi e inquadramento normativo
Il disegno di legge C. 2700, recante «Delega al Governo in materia di professioni sanitarie e disposizioni relative alla responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie», interviene su uno dei nodi più delicati del diritto sanitario contemporaneo: il difficile equilibrio tra la tutela della salute, il diritto del paziente al risarcimento e la necessità di garantire al professionista condizioni adeguate per l’esercizio della propria attività.
Il provvedimento, di iniziativa governativa, è stato esaminato dalla Camera dei deputati e contiene disposizioni che incidono direttamente sulla disciplina penale e civile della responsabilità sanitaria. Scheda del progetto di legge +1
La finalità dichiarata è contrastare la cosiddetta medicina difensiva, ossia il ricorso a prestazioni diagnostiche, esami strumentali, ricoveri o procedure terapeutiche non sempre giustificati dalle effettive necessità cliniche, ma talvolta adottati per ridurre il rischio di contestazioni giudiziarie.
Il fenomeno presenta due dimensioni: la medicina difensiva positiva, caratterizzata dall’esecuzione di prestazioni aggiuntive, e quella negativa, consistente nell’evitare pazienti o trattamenti ritenuti particolarmente rischiosi. Entrambe possono produrre conseguenze negative per il sistema sanitario, incidendo sui costi, sui tempi di cura e sull’appropriatezza delle prestazioni.
Tuttavia, la riduzione del rischio penale per il medico non può tradursi in un arretramento delle garanzie del paziente. La riforma deve essere valutata alla luce degli articoli 2, 3, 24, 32 e 97 della Costituzione, con particolare riguardo alla tutela della persona, al diritto alla salute, all’effettività della protezione giurisdizionale e al buon andamento dell’organizzazione sanitaria.
Una precisazione preliminare è essenziale: l’approvazione parlamentare di un disegno di legge non coincide con la sua entrata in vigore. Occorre pertanto distinguere le disposizioni proposte dalla disciplina vigente, verificando l’esito dell’iter legislativo e gli eventuali successivi interventi normativi.
2. La nuova disciplina della responsabilità penale: colpa grave e linee guida
Il fulcro della riforma è rappresentato dall’articolo 7, che riscrive l’articolo 590-sexies del codice penale e introduce il nuovo articolo 590-septies, dedicato alla colpa nell’attività sanitaria. 19^ Legislatura +1
La proposta stabilisce che, quando il professionista sanitario si attiene alle raccomandazioni contenute nelle linee guida, oppure alle buone pratiche clinico-assistenziali, purché adeguate alle specificità del caso concreto, la punibilità penale sia limitata alle ipotesi di colpa grave.
La novità consiste nell’estensione della tutela oltre il perimetro della sola imperizia, valorizzando anche condotte riconducibili alla negligenza e all’imprudenza, nei limiti previsti dalla disposizione.
La distinzione tra le tre forme di colpa conserva, tuttavia, un’importanza fondamentale:
- Imperizia: inadeguatezza delle conoscenze o delle capacità tecnico-professionali necessarie per eseguire correttamente un’attività sanitaria.
- Negligenza: trascuratezza, omissione di cautele o mancata osservanza di doveri di attenzione.
- Imprudenza: condotta avventata o assunzione di rischi non adeguatamente valutati.
La previsione di una soglia di colpa grave non equivale a un’immunità generale per chi esercita la professione medica. Il rispetto delle linee guida deve essere verificato in concreto, considerando la loro appropriatezza rispetto alla patologia, alle condizioni del paziente e alle circostanze dell’intervento.
Le raccomandazioni scientifiche, infatti, non costituiscono protocolli da applicare meccanicamente. La loro osservanza può risultare insufficiente quando le condizioni individuali del paziente richiedano un percorso diagnostico o terapeutico differente. Per converso, discostarsene può essere giustificato quando le peculiarità cliniche rendano inadeguata la loro applicazione.
Il punto decisivo è dunque il rapporto tra standard scientifici, autonomia professionale e circostanze concrete. La valutazione giudiziaria deve evitare sia un automatismo colpevolista, fondato sul solo esito negativo della prestazione, sia una presunzione di correttezza derivante dalla mera adesione formale a una linea guida.
3. Il nuovo articolo 590-septies c.p.: organizzazione sanitaria e accertamento della colpa
L’introduzione dell’articolo 590-septies c.p. mira a rendere più articolata la valutazione della colpa e della sua gravità, imponendo di considerare anche le condizioni nelle quali il professionista è chiamato a operare. 19^ Legislatura +1
Tra i fattori espressamente contemplati figurano:
- La scarsità delle risorse umane e materiali disponibili.
- Le carenze organizzative non evitabili da parte del sanitario.
- L’insufficienza, la limitatezza o la contraddittorietà delle conoscenze scientifiche.
- La concreta disponibilità di terapie adeguate.
- La complessità della patologia e le difficoltà dell’attività sanitaria.
- Il ruolo svolto nell’ambito della cooperazione multidisciplinare.
- La presenza di situazioni di urgenza o emergenza.
La rilevanza di tali circostanze è particolarmente significativa nei reparti caratterizzati da sovraffollamento, carenza di personale, ridotta disponibilità di strumenti diagnostici o necessità di assumere decisioni in tempi estremamente brevi.
Occorre, però, distinguere le difficoltà oggettive dalle disfunzioni imputabili al singolo professionista. La disposizione attribuisce rilievo alle carenze non evitabili dal sanitario: non sembra quindi legittimare un’esenzione automatica per chi ometta di segnalare criticità organizzative, non adotti le cautele esigibili o contribuisca personalmente alla situazione di rischio.
Sul piano probatorio, la ricostruzione del contesto operativo potrà richiedere l’acquisizione di turni di servizio, protocolli interni, cartelle cliniche, registri delle emergenze, documentazione relativa alla disponibilità delle apparecchiature e consulenze medico-legali.
La responsabilità sanitaria, in questa prospettiva, non può essere isolata dal funzionamento della struttura. Un sistema che attribuisca ogni conseguenza negativa al singolo medico, ignorando le condizioni organizzative, rischia di confondere la responsabilità individuale con quella derivante da carenze strutturali.
4. Responsabilità civile del medico e diritto al risarcimento del danno
Un elemento centrale della riforma riguarda la distinzione tra responsabilità penale e responsabilità civile.
Mentre sul versante penale il testo prevede una limitazione della punibilità alle ipotesi di colpa grave, ricorrendo le condizioni stabilite dalla norma, sul piano civile rimane risarcibile anche il danno derivante da colpa lieve.
L’articolo 9 interviene sui criteri di accertamento della responsabilità civile, valorizzando le risorse disponibili, le carenze organizzative non evitabili, le difficoltà cliniche e le situazioni di urgenza o emergenza. Documentazione parlamentare +1
La distinzione è giuridicamente fondamentale: l’eventuale esclusione della punibilità penale non comporta, di per sé, l’esclusione dell’obbligo risarcitorio.
Il giudizio penale è diretto ad accertare la sussistenza di un reato e la responsabilità personale dell’imputato secondo le regole proprie del processo penale. Il giudizio civile mira invece a verificare la sussistenza dei presupposti dell’obbligo di risarcire il pregiudizio subito.
Ne consegue che una condotta non punibile penalmente per mancanza della colpa grave richiesta dalla nuova disposizione potrebbe comunque essere rilevante in sede civile, ove siano accertati l’inadempimento o il fatto illecito, il danno e il nesso causale secondo le regole applicabili.
Resta inoltre essenziale distinguere la posizione del professionista da quella della struttura sanitaria. La responsabilità della struttura pubblica o privata è disciplinata, in particolare, dalla legge 8 marzo 2017, n. 24, cosiddetta Legge Gelli-Bianco, che ha definito il quadro della sicurezza delle cure e della responsabilità professionale sanitaria.
L’analisi del singolo caso dovrà pertanto considerare il rapporto tra paziente, medico e struttura, la natura contrattuale o extracontrattuale delle responsabilità coinvolte, la documentazione clinica e la prova del nesso eziologico.
4.1. Danno patrimoniale e non patrimoniale
La tutela risarcitoria può comprendere, quando ne ricorrano i presupposti, il danno patrimoniale e quello non patrimoniale.
Il primo può riguardare le spese mediche, i costi di assistenza, la perdita di reddito e la riduzione della capacità lavorativa. Il secondo può comprendere il danno biologico, il pregiudizio morale e gli ulteriori profili di danno riconosciuti dall’ordinamento, evitando duplicazioni risarcitorie.
Nei casi più gravi, la lesione della salute può produrre conseguenze permanenti sulla vita personale, familiare e professionale del paziente. La liquidazione deve fondarsi su una ricostruzione medico-legale attendibile, sulla prova delle conseguenze effettive e sui criteri di quantificazione applicabili.
La permanenza della risarcibilità della colpa lieve rappresenta quindi un elemento essenziale per evitare che la riduzione della responsabilità penale venga interpretata come una generale compressione dei diritti delle persone danneggiate.
5. Il reintegro dei sanitari radiati durante la pandemia: profili deontologici e costituzionali
Uno degli aspetti più controversi del disegno di legge riguarda l’articolo 8, relativo alla possibilità di reiscrizione all’Albo per determinate categorie di professionisti sanitari radiati per fatti non dolosi commessi durante lo stato di emergenza epidemiologica da COVID-19.
La disposizione ha alimentato un confronto politico e istituzionale che trascende il piano strettamente professionale, investendo il rapporto tra libertà individuale, obblighi sanitari, autonomia degli Ordini e memoria collettiva dell’emergenza pandemica.
Secondo il testo esaminato dalla Camera, la reiscrizione è subordinata a condizioni specifiche e richiede un’apposita istanza alla Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie (CCEPS). Nei casi di radiazione derivante da determinate condanne penali, è inoltre prevista la riabilitazione. Il testo contempla un termine di sessanta giorni per la presentazione della domanda, decorrente dall’entrata in vigore della disciplina o, quando successiva, dalla riabilitazione. Documentazione parlamentare +1
È pertanto necessario evitare una rappresentazione giuridicamente imprecisa: non si tratta di un reintegro automatico, bensì della possibilità di ottenere una nuova iscrizione attraverso un procedimento sottoposto a condizioni e valutazione dell’organo competente.
5.1. Autonomia degli Ordini e responsabilità deontologica
La questione investe l’autonomia degli Ordini professionali e la funzione del codice deontologico, che disciplina i doveri di competenza, prudenza, correttezza e responsabilità del sanitario.
Occorre distinguere tre piani:
- la responsabilità penale, relativa alla commissione di un reato;
- la responsabilità civile, finalizzata alla riparazione dei danni ingiustamente cagionati;
- la responsabilità disciplinare, connessa alla violazione dei doveri professionali.
I tre procedimenti possono presentare punti di contatto, ma rispondono a presupposti e finalità differenti. Una decisione legislativa che consenta la reiscrizione non cancella automaticamente gli eventuali fatti storici, né determina necessariamente l’eliminazione di ogni conseguenza disciplinare o penale.
La scelta normativa deve inoltre essere scrutinata alla luce dei principi di ragionevolezza, uguaglianza e proporzionalità. La possibilità di riammissione dovrebbe essere accompagnata da criteri sufficientemente determinati, idonei a evitare disparità di trattamento tra professionisti che abbiano commesso violazioni differenti per gravità, natura e conseguenze.
5.2. Il rapporto con la tutela della salute pubblica
Il dibattito non può essere ridotto a uno scontro tra categorie professionali. La tutela della salute pubblica, riconosciuta dall’articolo 32 della Costituzione, deve essere coordinata con gli altri diritti costituzionali e con gli obblighi professionali.
La valutazione giuridica richiede quindi un approccio individualizzato, che consideri il titolo della radiazione, la natura della condotta, gli eventuali provvedimenti giurisdizionali e disciplinari e i requisiti previsti dalla nuova disciplina.
La critica politica alla disposizione e il giudizio sulla sua legittimità devono restare distinti: la prima appartiene al dibattito pubblico, mentre il secondo richiede un esame rigoroso delle norme applicabili e dei principi costituzionali.
6. L’applicazione ai procedimenti pendenti e il principio della legge penale più favorevole
Un ulteriore profilo di particolare rilevanza riguarda l’applicazione temporale della riforma.
In materia penale, il riferimento fondamentale è l’articolo 2 del codice penale, che disciplina la successione delle leggi penali nel tempo e, nei casi previsti, l’applicazione della disposizione più favorevole al reo. Il principio trova fondamento anche nell’articolo 25, secondo comma, della Costituzione e nell’articolo 7 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Qualora la nuova disciplina entri in vigore, la sua applicabilità ai fatti anteriori dovrà essere verificata sulla base del contenuto effettivo delle disposizioni, della loro natura e delle regole sulla successione normativa. Non è sufficiente affermare in astratto che ogni norma più favorevole debba applicarsi automaticamente a qualsiasi procedimento.
Sarà necessario valutare, caso per caso:
- La data del fatto contestato.
- La disciplina applicabile al momento della condotta.
- La qualificazione della colpa e il suo eventuale grado.
- Il rispetto delle linee guida o delle buone pratiche cliniche.
- L’adeguatezza delle raccomandazioni rispetto al caso concreto.
- Le condizioni organizzative, cliniche e operative documentate.
- Gli effetti della nuova disciplina sul procedimento in corso.
In ambito civile, invece, l’applicazione temporale dovrà essere valutata secondo le regole proprie della responsabilità civile e della successione delle leggi, senza trasporre automaticamente il principio penale della retroattività della lex mitior.
La distinzione è essenziale perché l’eventuale applicazione retroattiva di una disciplina penale più favorevole non determina, di per sé, l’estinzione della pretesa risarcitoria della persona danneggiata.
7. La responsabilità sanitaria tra sicurezza delle cure e prevenzione del rischio clinico
La riforma deve essere letta nel quadro più ampio della legge 8 marzo 2017, n. 24, nota come Legge Gelli-Bianco, che riconosce la sicurezza delle cure quale componente fondamentale del diritto alla salute e promuove la prevenzione e la gestione del rischio sanitario. Normattiva +1
L’obiettivo di ridurre la medicina difensiva può essere perseguito efficacemente soltanto attraverso un intervento coordinato su più livelli.
In primo luogo, occorre rafforzare la formazione continua dei professionisti e la diffusione di linee guida scientificamente aggiornate. In secondo luogo, è necessario investire nell’organizzazione delle strutture, nella disponibilità di personale e attrezzature, nella gestione delle liste d’attesa e nella corretta tenuta della documentazione sanitaria.
Un terzo elemento riguarda la trasparenza nei confronti dei pazienti e dei loro familiari. La comunicazione degli eventi avversi, la tempestiva ricostruzione delle cause e l’accesso alla documentazione clinica possono contribuire a ridurre il contenzioso evitabile, senza ostacolare l’accertamento delle responsabilità effettive.
Infine, è indispensabile evitare che la responsabilità venga utilizzata come strumento sostitutivo delle politiche di prevenzione. Un sistema sanitario realmente sicuro deve essere capace di individuare gli errori, correggere le criticità organizzative e distinguere l’errore umano non colpevole dalla condotta professionalmente censurabile.
La protezione del medico e quella del paziente non sono necessariamente obiettivi contrapposti: possono convergere in un modello fondato sulla qualità delle cure, sulla proporzionalità delle sanzioni e sull’effettività del risarcimento.
8. Considerazioni conclusive: l’equilibrio tra protezione del medico e diritti del paziente
L’approvazione alla Camera del disegno di legge C. 2700 rappresenta un passaggio significativo nell’evoluzione della responsabilità professionale sanitaria. Il provvedimento, approvato il 28 ottobre 2026, passa ora all’esame del Senato e, fino al completamento dell’iter legislativo e all’eventuale entrata in vigore, non può essere considerato integralmente applicabile come disciplina vigente. WebTV +1
La scelta di limitare la punibilità penale alla colpa grave, quando ricorrano i presupposti stabiliti dalla norma, mira a ridurre il timore della responsabilità giudiziaria e a favorire decisioni cliniche appropriate. La sua efficacia dipenderà, tuttavia, dalla capacità di assicurare criteri interpretativi chiari e uniformi, senza trasformare la protezione professionale in una zona di irresponsabilità.
Il mantenimento della tutela risarcitoria anche per la colpa lieve costituisce un elemento essenziale dell’impianto delineato dal legislatore. Il paziente non può essere privato del diritto a ottenere il ristoro di un danno ingiusto per il solo fatto che la condotta del sanitario non integri gli estremi della responsabilità penale.
Al tempo stesso, la valutazione delle carenze organizzative, delle urgenze e delle difficoltà scientifiche può contribuire a una più corretta distribuzione delle responsabilità tra professionista e struttura sanitaria, purché tali circostanze siano provate e analizzate concretamente.
La riforma, dunque, dovrà essere giudicata non soltanto sulla base della riduzione del contenzioso penale, ma anche in relazione alla sicurezza delle cure, alla qualità dell’assistenza e all’effettività della tutela risarcitoria.
Il principio che deve orientare l’intero sistema resta quello della responsabilità proporzionata alla condotta e alle circostanze del caso concreto: né automatismi punitivi nei confronti del medico, né sacrificio ingiustificato dei diritti del paziente.
9. Le competenze dello Studio Legale Bonanni Saraceno
Lo Studio Legale Bonanni Saraceno, con sede in Piazza Mazzini, Roma, svolge attività di consulenza e assistenza giudiziale e stragiudiziale nell’ambito della responsabilità civile, del diritto penale e della tutela risarcitoria.
In materia di responsabilità sanitaria, l’attività professionale può riguardare:
- Responsabilità medica e sanitaria: valutazione giuridica delle condotte professionali, degli obblighi di diligenza e delle responsabilità delle strutture pubbliche e private.
- Risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale: assistenza nella ricostruzione dei pregiudizi economici, biologici e morali conseguenti a lesioni della salute.
- Tutela delle vittime e dei familiari: analisi delle pretese risarcitorie e delle conseguenze dannose derivanti da eventi lesivi, nel rispetto dei presupposti normativi applicabili.
- Responsabilità penale: assistenza nella valutazione degli elementi costitutivi della colpa, del nesso causale, delle risultanze medico-legali e delle garanzie processuali.
- Contenzioso civile e sanitario: esame della documentazione clinica, dei profili di responsabilità del professionista e della struttura e delle strategie di tutela giudiziale e stragiudiziale.
L’approccio dello Studio si fonda sull’analisi integrata delle questioni civilistiche, penalistiche e medico-legali, con particolare attenzione alla prova del danno, al nesso causale e alla corretta individuazione dei soggetti responsabili.
Per informazioni sulle attività professionali è possibile consultare il sito dello Studio Legale Bonanni Saraceno: studiolegale-bonannisaraceno.com.
Riferimenti normativi e fonti istituzionali
- Costituzione della Repubblica italiana, artt. 2, 3, 24, 25, 32 e 97.
- Codice penale, artt. 2, 589, 590, 590-sexies e, nel testo proposto, 590-septies.
- Codice civile, artt. 1218, 1223, 1226, 1228 e 2043.
- Legge 8 marzo 2017, n. 24, recante disposizioni in materia di sicurezza delle cure e della persona assistita e di responsabilità professionale sanitaria. Normattiva +1
- Disegno di legge C. 2700-A, XIX legislatura, testo e documentazione parlamentare relativi alla riforma delle professioni sanitarie e della responsabilità professionale. Scheda del progetto di legge +1
- Convenzione europea dei diritti dell’uomo, art. 7, principio di legalità in materia penale.